【皖房观察】新常态下建新城 群英共话谋发展

发布时间：2015-11-16 15:53:28 作者:皖房网

新型城镇化和新城区发展论坛——“新型城镇化探索之阜阳样本”

安徽房地产讯 2015年7月25日上午，由阜阳市城南新区、新浪安徽主办，安徽省皖北办、共青团安徽省委、阜阳市人民政府指导，安徽房地产业协会等协办的“新型城镇化和新城区发展论坛”在阜阳隆重开幕。国家发改委宏观经济研究院副院长吴晓华、国务院参事室特约研究员刘奇、国家发改委城市中心学术委秘书长冯奎、北京大学社会学系教授周飞舟四位专家学者出席并分别就“新型城镇化和新城区发展”作了主题演讲。

冯奎：中国新城新区转型发展的十个重要趋势

摘要：目前，新型城镇化总体已经成为国家发展战略，新城区在经济发展、集聚人口、化解城市病、探索未来城镇化城市方向等方面都扮演了重要的角色。它是朵玫瑰花，可是这花却带着刺。

新城新区数量上高度增长的时期已经过去，进入稳定发展的阶段，未来可能会完善淘汰机制，粗犷方式不能再延续下去，未来必须“亮起红灯，拿起卡尺，推动集约化发展”。未来新城区的发展要在已有的功能上升级、加码，必须要开放合作，推动政府和市场协作；同时分类管理，淘汰晋级，促进未来核心能力的建设，将新城新区内在的核心理念外化为具体的形象品牌，最终使它成为很强的竞争力。

2015年3月份国务院颁布了新型城镇化规划，专门的章节探讨了对于新城新区的发展进行了专门的阐述。新型城镇化是以城乡统筹、城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征的城镇化，是大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展、互促共进的城镇化。

一、新型城镇化总体已经成为国家战略。目前，很多媒体报道了一些鬼城、空城的案例，但难免增添了一些渲染。对于新城新区的建设和发展，要从总体上、从国家的战略上给予理解。

新城新区的建设和发展为何重要？

第一是经济发展、经济增长的意义。一些东部地区，比如浦东新区，它的经济总量占上海市的30%，滨海新区占天津的80%；中关村的高新技术企业收入，2013年3万亿，超过了安徽2014年GDP的总和，国家级高新区和国家经济技术开发区，它的经济总量占到全国GDP的1/4，这是经济发展的考虑。

第二是新城新区技术集聚人口具有重要意义。依旧以浦东新区为例，集聚的人口占到整个上海人口的1/4；再看北京，近十年来北京集聚的人口有40%在新城，未来我们还需要新城新区集聚人口。

第三是新城新区对于化解一些城市当中的城市病问题，也有重要意义。最近讨论一个热点，通州行政副中心，这个行政副中心的建设它也是为了解决北京拥堵，北京非首都功能过为集聚的问题。

第四是新城新区在很多方面代表了未来城镇化城市探索的方向，比如低碳新城、智慧新城等等。

因此，从这些方面来看，新城新区的建设和发展需要从总体上去把握。2015年3月份，四部委出台了国家新区的相关指导意见明确表示，国家级新区它是国务院设立的，承担着国家改革发展任务的综合功能区。2014年商务部出台了关于促进国家级经济技术开发区转型升级的指导意见，明确了经开区是推动地区经济发展，实现区域发展战略，非常重要的载体和平台。国家有关部门对高新区的说法是，它是实现我们创新型国家的非常重要的战略手段，各个省也都非常重视新城新区的发展。总体而言，对于新城新区的战略意义需要有总体认识，它也可能是朵玫瑰花，不过可能是一朵带刺的玫瑰花。

二、新城新区已经构建起了完美的体系。在未来它的整体发展趋于稳定，数量上不会有太大的增加，它的高速发展数量上高度增长的时期已经过去，进入稳定发展的阶段。据统计，全国3000多个新城新区，其中全国有13个国家新区，最近刚刚成立了两个，一是江苏的江北新区，二是湖南的湘江新区，它是整个新城新区大系统中的龙头。此外，还有215个经开区，115个高新技术开发区和一系列的国家级综合保税区、出口加工区、国家级旅游度假区，它们是我们整个国家新城新区当中重要的骨干。

同时，各个省级所设立的开发区，各种各样的功能区，以及在一些较大城市设立的新城新区总数超过2000个，它们构成了新城新区的基础。在县一级以及县以下的新城新区数以万计。这样一个新城新区的体系在过去的三十年当中，经过不断的努力已经基本实现，未来它的整个趋势，将不会再有数量上的大规模蓬勃增长趋势。比方说有一类新城，像我们的大学城，人口已经达到上限，未来可能大学城不会再兴建那么多，以往的很多大学城以失败而告终。但是对于缺乏国家新区的东北地区，仍然将建立少数新城新区，以带动带动区域发展。

现在，国家级的高新区、经开区，过去的布局相对来说已经比较完善，未来可能采取的办法是什么呢？

未来将实行淘汰制，即出去一个，淘汰一个，再新批一个。实际上国家商务部已经在采取这样的政策，对于高铁新城，地铁新区等未来在数量上将会有所增加。而类似智慧、低碳型的新城新区，在未来也可能会有长足的发展。

第三、中国新城新区从粗犷走向集约，从低效迈向高效，这将成为转型的主要方向和内容。中国的新城新区在过去实现的主要功能是为了推进经济发展，而且其中大部分以各种各样的名义，承担着工业发展的任务，所以建立了各种各样以工业增长为核心内容的新城新区，占据了大量的建设用地。日本整个的工业用地1700多平方公里，中国独立的工矿区40000多平方公里，再加上城市里面一些工业用地10000多平方公里，总量超过50000万平方公里；从居住和工业的比例上来看，法国、英国、日本，在建设用地和居住用地比例比约为6：1，而我们在居住功能上很少，在工业建设用地上大量被圈为开发区和各种各样的新城新区，然而这些用地的产出效率非常之低。

上海为例，上海代表了工业发展水平较高的工业区，它的产出效率只有纽约的1/25，因此国家提出，到2020年，开发区容积率要在县城区基础上提高30%，单位面积固定资产投资的建成区面积下降80%，单位面积上，二三产业的增加值要翻一番，容积率提高30%。这样的数字，它实际上是阐明了从决策层、职能部门看到的趋势，就是我们粗犷的方式，不能再延续下去，我们必须亮起红灯，拿起卡尺，来推动集约化发展。

第四、产城融合，从低到高，建设紧凑型城市，实现紧凑型发展。迄今为止，我们讨论的产城融合主要有四种方式：有产无城，有城无产，以及低水平和高水平融合。有产无城多在浙江等地，建了很多工业设施但是配套跟不上。另一方面，把农民积聚起来，赶农民上楼，在马路边上修建了几栋楼，形成集中住宅区，但是没有产业，最终导致有城无产。产城低水平融合，主要是在一些县和县以下的开发区，在小型的开发区，有些产品的制造业，有一些产业集聚，但是产业集聚往往成本比较高，环境污染比较严重，小城镇配套也不好，产城的低水平融合。

未来要推进的是什么呢？

产城融合是未来推进的主要目标。产城不但要融合，而且要从低水平的融合走向高水平的融合。日前，国家出台了关于产业集群的指导意见，而早在2008年，国家发改委的中小企业司出台了推进产业集群的指导意见，在一些地方以产业集群为核心内容推进产城融合，如今已经推进了很多产业，如智慧型产业。国家在新增补的意见当中，核心的内容就是产城融合。同时，地区司近日也是在组织申报产城融合的试点，因此产城融合已经成为新城新区发展的指导内容

第五、政府和市场协作。这种开放方式将会得到越来越多的利用。在新城开发模式里，日本是典型的市场主导型的国家，当然也有政府主导型的，比如英国，1946年颁布了《新城法》，在十几年之间修建了15个新城，它是典型的政府主导型。香港地区是政府和市场协作，现在看起来并不是哪一种比别的具有完全的优势。地方的产业形成，如果不加强市场和企业的作用，必将一事无成。

但是在推进PPP的模式中，特别是运用在新城新区开发的过程中，除了企业要学习以外，政府的模式也要做很大的改变。一是政府不愿意跟企业平等讨论；二是谈判能力比较弱，对于商务上平等的合作，缺乏人才储备；三是道德负罪感较重。以上种种，阻碍了在新城新区发展中引入社会和企业的力量，未来将从政策和实践层面着力解决解决和迫切。

第六、未来政策将更多的普及新城新区，借鉴实践经验，追踪新城新区。这方面比较典型的例子，中关村在全国如何推开？众所周知，中关村在全国推行了一些政策试点，2010年底，中关村推行“1+6模式”。1是搭建创新平台，6是六项创新型政策，包括科研成果、股权激励等政策。2013年国务院提出四项支持政策，但政策当时封闭的环境下运行。2014年中央国务院在研究中关村案例时发现了这个较好的运行效果。中关村，高新技术企业所产生的收入占高新区的1/7，很多政策效果起到了明显的作用。因此，2014年底，国务院出台了若干项政策，包括“1+6”和若干项税收政策，推广到国家的自主创新实验区和科技城，以及合芜蚌创新区，但并未得到具体落实。日前，中关村管委会表示，为了落实李克强总理的要求，计划将中关村的模式在全国大面积的复制，在全国成立一百个中关村的挂牌园区，将这些政策进行推广使用。

第七、未来新城新区生长方式主要是在已有的功能上，植入、升级和加码。“加码”指国家在建成新的试验政策时，基本上会选择以往比较成功的新城新区，在这个基础上加深，这叫加码。“升级”是现在观察到的趋势，在各项指标已经达到国家考核标准的省级经济技术开发区中选择，在这个基础上进行升级；再有一个叫“植入”，低碳、智慧和新型的功能试验区，将把这些植入到现有的新城区当中。由此可以看出，现在发展新城新区不能简单的去扩大新城新区的数量，新城新区数量总体趋于稳定，我们要将已有的工作做好，使得它具备承接更多功能，申请更多政策支持，使其具备条件，未来的一些支持政策，会在已有的新城新区的基础上进行叠加、提升和植入。

第八、新城新区将会成为未来中外合作的重要平台，而且合作方式多元化。新城新区因为它是新进设立的功能区，机制相对比较灵活，效益相对比较高，比较容易和先进的国际技术管理等等进行接轨，使得它国际合作非常重要的方面。关于新城新区的国际合作，现在较多运用的是一般型的招商引资项目投资。实际上，新城新区从整体的规划阶段就可以纳入国际合作的范畴。现在中外合作，机制非常多，例如李克强总理和欧盟签署了中欧宣言，实际上中日之间，包括节能环保的新城新区的合作，中美关于绿色框架，都有成熟的合作机制。

第九、分类管理，淘汰晋级的模式将会出现。以往的新城新区在很多地方只进不出，导致在新城新区里，自身缺乏了优胜劣汰的机制，缺乏了激励机制。从部委的层面到各个省都出台了很多方面的政策，商务部的政策就是把淘汰和晋级并重。科技部对于国家的高新区采取分类指导，一类是有可能把你培育成世界一流的高新园区，另一类是有可能做创新型的创新园，第三类是创新型特色园区，做不了前两种有特色，就列为特色园区。如山东省对于省辖范围内的新城新区分为三类，每年进行考核，考核之后予以认定，与部分扶持性政策相挂钩。建议在省级层面把政策能够用好，使得新城新区在发展的过程中，出现动态变化的激励现象。

第十、影响新城新区的因素已经发生了变化，未来核心能力的建设成为各个地方进程最主要的方式。近来，在讨论各个地方新型城市化发展过程中，特别是从研究的角度，已经不大愿意把区位优势排在前面，这些优势在未来的几年当中，很快被化解、被分解。一些试点性的政策，更多的像一般性普及，本来具有的试点优势，如果几年运用不了，很快就会被非试点的地区所超越。所以在这种情况下，我们要重新组合起新城新区发展能力，引用企业战略管理学的概念，培养核心能力，这个核心能力包括制度创新能力、规划编制能力、集成系统创新能力以及对人才、对人力资本投入，使他进行转化的能力等等，这些在评价新城新区当中非常重要。

(冯奎,中国城市和小城镇改革发展中心学术委秘书长、《中国新城新区发展报告》主编、兼任北京交通大学教授，著有《中国城镇化转型》、《都市圈与中小城市发展》等)