土地承包关系长久稳定的制度建构

发布时间：2014-10-27 16:16:46 作者:中国民商法律网

土地承包关系之所以始终不稳定，现行土地承包经营权存在诸多制度性缺陷，是重要原因之一。中共十七届三中全会所作“现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”的决定，是适应城乡发展一体化新格局、立足农业是安天下、稳民心的战略产业而作出的重大决策。将此项政策转化为法律时，可从以下方面重构现行土地承包经营制度：消除对土地承包的行政干预；废除强制收回承包地的规定；规定土地承包经营权自登记时设立；确立土地承包经营权期满自动续期制度；承认土地承包经营权的可继承性；完善土地承包经营权转让、抵押制度。

　　稳定土地承包关系是中共中央、国务院处理农村问题的一项重要政策要求。为在新形势下推进农村改革发展，中国共产党第十七届中央委员会第三次全体会议在《农村土地承包法》、《物权法》规定的基础上进一步决定：“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。”[1]确保此项关乎农村双层经营体制之根本的政策得到实施[2]，《中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》（中发[2010]1号）明确要求，完善农村土地承包法律法规和政策，加快制定具体办法。

　　然而，三年多来，除了一些省（市）委、省（市）政府作出贯彻落实十七届三中全会精神的具体决定外，最高立法机关与国务院至今并未在完善土地承包法律法规上有所作为。鉴于此种状况，2012年12月31日发布的《中共中央国务院关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》（中发[2013]1号）再次要求：“抓紧研究现有土地承包关系保持稳定并长久不变的具体实现形式，完善相关法律制度。”虽然《民法通则》第六条规定，法律没有规定的，民事活动应当遵守国家政策，但是，按照依法治国基本方略，落实土地承包关系要保持稳定并长久不变的政策要求，终究须依赖法律。本文拟在分析我国现行法中不利于土地承包关系长久稳定的规定，总结中共中央、国务院有关稳定土地承包关系的各种政策要求的基础上，以城乡一体化发展为基点，提出土地承包关系长久稳定的制度建构措施。

　　一、制约土地承包关系长久稳定的法律规定

　　土地承包关系是土地承包方与发包方之间以农村土地利用为目的而发生的权利、义务关系。以权利本位的现代民法看，土地承包经营权实乃土地承包关系的核心，土地承包关系要保持稳定并长久不变，实际上是确保土地承包经营权长久稳定{1}。

　　根据我国现行民法，任何民事权利，不管是人身权还是财产权，一旦产生或设定，不仅归属明确，而且肯定受法律保护（享有不受侵犯之地位）。债权与用益物权虽然一般只能存在一段时间，但是只要它们的存续期限尚未届满，权利人的权利应当持续地受到法律的保护，无论是特定的义务人还是不特定的义务人皆应尊重他人的权利。因此，除了不法侵害他人权利外，对权利人而言，权利自始至终是确定的、稳定的、可依赖的。毕竟，不法侵害他人权利只是法治社会中的非正常、非常态事件，并为法律所不容。

　　然而，土地承包经营权虽然为《民法通则》、《农村土地承包法》明确规定的一种财产权，而且这两种法律皆明文规定，该种权利“受法律保护”，但是，20多年来，其始终无法稳定地存在着。2007年7月施行的《物权法》尽管通过明确其物权属性进一步强化了其法律地位（物权保护），土地承包经营权的稳定性仍然是备受关注的“三农”问题之一。

　　土地承包关系或土地承包经营权之所以一直难以保持稳定，法律制度方面的缺陷是重要原因之一。自改革开放以来，我国在解决“三农”问题，尤其是稳定土地承包关系问题上，明显过分依赖党与国家的政策，严重忽视法律的作用。《农村土地承包法》（2002年）虽然将土地承包经营政策转化成了法律[3]，《物权法》（2007年）虽然进一步将土地承包经营权规定为一种用益物权，但是，由于前者只是巩固1993年第二轮土地承包成果与总结地方性法规的产物[4]，后者规定的土地承包经营权主要是摘抄前者条款的结果，所以，二者不仅严重落伍于促进城乡一体化发展长久稳定土地承包关系的新政策，而且受时势局限在规范土地承包经营权上存在诸多缺陷。总的看来，现行法在如下方面存在不利于土地承包经营权长久稳定的制度性缺陷：

　　（一）权利构造方面的缺陷

　　1．权利变动的身份性。

　　相比于建设用地使用权、地役权，土地承包经营权的设立、转让与消灭与农村社员身份紧密相关，这具体表现为：（1）权利的取得以社员身份为前提。对于家庭承包，承包方必须是集体经济组织的成员；对于其他方式的承包，发包方只有事先经本集体经济组织成员的村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准，才可将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包。（2）权利随承包人的死亡而消灭，不能继承{2}。对于家庭承包，承包人在承包期内死亡的，除了林地承包经营权外，耕地、草地承包人的继承人不可在承包期内继续承包。（3）承包地随农民身份的丧失而被强制收回。承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，发包方可以收回其承包的耕地和草地。

　　上述三项规定中的后两项非常不利于土地承包经营权的长期稳定。由于承包地不可被继承，当承包人在承包期内死亡造成人均承包地占有量严重不均时，人多地少的农户常常以其他农户无权多占土地为由要求调整土地。随着城乡经济社会一体化的快速发展，城乡分割体制障碍的破除，农村人口会接连不断入城居住，如果因迁入城市并转为非农业人口就强制收回承包地，那么，凡有可能人城居住的农民，皆无法对承包地抱有长久想法，人地关系因此难以保持稳定。

　　2．权利变动的主观性。

　　众所周知，土地对于人类个体与整体均是生存基础意义上的财产基础，其得丧变更对个人与社会整体皆影响至深。故而，国家将土地登记与就土地所生的权利变动登记，视为自己的一项重要职责：就土地物权所发生的任何法律行为方式的权利变动，其效力的发生，必须以登人土地登记簿为条件{3}。土地承包经营权是一种不动产物权，依通常做法，其设立或消灭经依法登记后才能发生效力。然而，《农村土地承包法》与《物权法》皆规定，土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时即可设立，无需登记。此一规定虽然减轻了农民取得承包地的负担{4}，并方便了土地承包的顺利实施，但明显不利于土地承包关系的长期稳定。

　　具言之，由于缺乏必要的公共权威参与，土地承包经营权的设立、消灭完全属于农村集体经济组织内部之事，当发包方较为强势时，承包方的权利随时有可能被随意变更或撤销[5]。法律虽然同时要求“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权”，但因有无权利证书、是否进行登记与权利的产生或消灭无直接关联，所以，此种办法无法真正强化权利、安定民心。尤其当承包人与发包方合谋调整土地时，证书与登记在稳定人地关系上完全一无用处。

　　3．权利期限的短暂性。

　　除林地承包期可以持续存在较长时间（最长70年，特殊林木的林地承包期，经国务院林业行政主管部门批准可以延长）外，耕地、草地的承包期皆较短，尤其是作为农村土地之主体的耕地，其承包期最长只有30年。农业仰仗人力与自然力的通力合作，投资长、效益低、风险高，较短的权利期限无法让农民对土地经营怀有长远打算。

　　《物权法》第126条第2款所作“前款规定的承包期届满，由土地承包经营权人按照国家有关规定继续承包”的规定，虽然有助于增强人地关系的稳定性，但由于“国家有关规定”至今仍停留于政策层面，所以，它根本无法解除农民“三十年后怎么办”的后顾之忧。

　　（二）调整土地、限制权利转让方面的缺陷

　　《农村土地承包法》是贯彻执行中共十五届三中全会“抓紧制定确保农村土地承包关系长期稳定的法律法规，赋予农民长期而有保障的土地使用权”的决定，总结第二轮土地承包工作经验的成果。受农村改革发展阶段性的制约，在处理土地承包关系的稳定性问题上，《农村土地承包法》第27条、第28条为调整土地预留了适当空间[6]。

　　第27条只是规定，“承包期内，发包方不得调整承包地”，但当全体承包人以集体土地所有权人的身份一致同意重新分配土地时，该种规定对该合谋调整土地的行为显然无能为力。《农村土地承包法》施行后的承包地调整现象，即证明了这一点。

　　《农村土地承包法》还规定，土地承包经营权采取转让方式流转的，应当经发包方同意（第37条）。由于发包方不是一个有机的组织体，只是农村集体经济组织、村民委员会或者村民小组的几个村干部，所以，在现实生活中，“经发包方同意”常常就是经农村集体经济组织、村民委员会或者村民小组的村干部同意。村干部的同意权作为一种非正式权力，实际上不受任何法律约束。这种权力行使状况根本难以避免村干部同意的随意性。

　　2005年9月1日起施行的《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》（法释[2005]6号）第13条虽然对“应当经发包方同意”作出了“发包方无法定理由不同意或者拖延表态的除外”的例外规定，但由于该解释并未申明何为“无法定理由不同意或拖延表态”，所以土地承包经营权转让的随意性问题仍未得到根本解决。

　　（三）基层政权干预土地承包经营的制度缺陷

　　《农村土地承包法》第11条规定：县级以上地方人民政府农业、林业等行政主管部门分别依照各自职责，负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理。乡（镇）人民政府负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理。每一轮土地承包皆有政府发动、组织领导的历史事实，也证实了上述规定的真实性。根据《物权法》与《合同法》，土地承包由政府管理明显违背了所有权自由原则；承包合同的政府管理则违反了合同自由原则。

　　将近半数的受访农户之所以认为承包地属于国家所有{5}，不能说与上述规定没有任何关系。因法律对县级或乡（镇）人民政府管理土地承包的权力缺乏明确规制，承包地的经营时常受到地方政府官员的干预，各地进行新农村建设的实践对此有很好的诠释{6}。

　　综上所述，现行法虽然将稳定土地承包制作为土地承包经营权立法的指导思想[7]，但由具体法律规定看，土地承包经营权事实上受到政府之正式权力与村干部之非正式权力的双重干预。在此干预下，即使是内在构造完备的物权也难免不会受到损害，更不用说在权利变动、权利期限上一直存在诸多不利于权利稳定因素的土地承包经营权更会受到不当影响了。以上各种情况叠加在一起，使土地承包关系始终不太稳定。这也难怪中共中央、国务院在谈及农村问题时总是强调要保持土地承包关系的长期稳定。

　　二、稳定土地承包关系的政策及其演化

　　以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是我国农村政策的基石，稳定并完善这种体制是新形势下顺利推进农业改革发展的关键。而稳定完善双层经营体制，关键是稳定完善土地承包关系。基于此种认识，自土地承包制实施以来，稳定土地承包关系一直是我国农村政策的重要内容之一。由于在有关农业问题的立法上我国多年来习惯于“先政策、后立法”，所以，在考虑如何以法律法规进一步稳定土地承包关系时，非常有必要系统整理一下相关政策要求。总的看来，政策在稳定土地承包关系上主要强调了三方面的内容：

　　（一）延长土地承包经营权的期限

　　土地承包制推行之初，为使人地关系维持在一种均等状态，承包期限大多较为短暂。这种追求实质公平的均田制做法，完全忽视了农业的整体效益。1984年，中共中央明确提出，延长土地承包期，土地承包期一般应在15年以上，生产周期长及开发性的项目，承包期应当更长一些[8]。1993年，在第一轮土地承包即将届满之际，中共中央、国务院提出：为了稳定土地承包关系，在原定的耕地承包期到期之后，再延长30年不变，从事开发性生产的承包地，承包期可以更长；为避免承包耕地的频繁变动，防止耕地经营规模不断被细分，提倡在承包期内实行“增人不增地、减人不减地”的办法[9]。1994年，农业部根据社会调查对如何贯彻执行土地承包期再延长30年的政策要求提出了如下意见：原土地承包办法基本合理，群众基本满意的，尽量保持原承包办法不变，直接延长承包期；因人口增减、耕地被占用等原因造成承包土地严重不均、群众意见较大的，应经民主议定，作适当调整后再延长承包期。国务院随后同意并批转了农业部的意见[10]。

　　1997年，中共中央办公厅、国务院办公厅针对第二轮土地承包中出现的问题，对土地承包期再延长30年的政策作出了较为详细的诠释：土地承包期再延长30年，是指家庭土地承包经营的期限；土地承包期再延长30年，是在第一轮土地承包的基础上进行的；延长土地承包期要使绝大多数农户原有的承包地继续保持稳定，不能将原来的承包地打乱重新发包，更不能随意打破原生产队土地所有权的界限，在全村范围内平均承包；已经做了延长土地承包期工作的地方，承包期限不足30年的，要延长到30年[11]。

　　1998年，中共十五届三中全会总结20年农村改革经验后指出，要坚定不移地贯彻土地承包期再延长30年的政策，同时要抓紧制定确保农村土地承包关系长期稳定的法律法规，赋予农民长期而有保障的土地使用权[12]。这一决定随后转化为法律规定。2002年制定的《农村土地承包法》第27条对承包期限作出了明确规定。2007年10月1日施行的《物权法》（第126条）不仅肯定了《农村土地承包经营权》第36条的规定，而且更进一步地规定：“前款规定的承包期届满，由土地承包经营权人按照国家有关规定继续承包。”中共十七届三中全会所作“现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”的决定，实质上旨在明确《物权法》规定的“按照国家有关规定继续承包”。

　　由以上土地承包期限“应在十五年以上”、“再延长三十年”、“要长久不变”的政策嬗变可明显看出，尽管30多年来，许多农村或农户始终没有放弃“增人增地、减人减地”的要求，但随着农村改革的深入推进，中共中央、国务院稳定土地承包关系的决心、力度越来越大。“现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”，实际上是让土地承包经营权成为一种无期限的权利，以彻底消除期限届满面临的权利归属不确定性风险。

　　（二）加强土地承包经营权的登记

　　近年来，为稳定土地承包关系，政策也开始要求加强土地承包经营权的登记。如《中共中央国务院关于切实加强农业基础建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见》（中发[2008]1号）指出：“加强农村土地承包规范管理，加快建立土地承包经营权登记制度。”《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》再次要求，搞好农村土地确权、登记、颁证工作。《中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》（中发[2010]1号）进一步指出，扩大农村土地承包经营权登记试点范围。然而，总的看来，土地承包经营权登记开展得并不顺利，原因是，登记并不是土地承包经营权设立的必要条件，农民参与登记的积极性不高。为此，农业部2011年2月26日发布的《关于开展农村土地承包经营权登记试点工作的意见》（农经发[2011]2号）阐述了开展农村土地承包经营权登记试点工作的重要意义、指导思想、主要任务、基本原则、主要内容及有关要求。《中共中央国务院关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》（中发[2013]1号）再次明确要求，健全农村土地承包经营权登记制度，强化对各类土地承包经营权的物权保护，用5年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作。

　　（三）完善土地承包经营权的权能

　　《农村土地承包法》贯彻落实中共十五届三中全会精神将土地承包经营权法定化之后，随后的几年，实施《农村土地承包法》成为政策强调的重点。2008年，中共十七届三中全会总结过去、展望未来，作出了“完善土地承包经营权权能，依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利”的重大决定。相比于以延长期限、加快登记等稳定土地承包关系的措施，完善土地承包经营权权能这种决定，注意到了从权利自身的构造出发强化土地承包关系的必要性、重要性。如前所言，土地承包经营权虽然被《物权法》规定为一项用益物权，但是在很多方面并不符合物权的本质要求。以此而言，从完善权能上稳定土地承包关系，实际上抓住了土地承包关系不稳定的症结。

　　总之，中共中央、国务院关于稳定土地承包关系的上述各种政策要求，深刻洞察了现行土地承包经营制度的弊端，简明扼要地指明进一步改革的方向。

　　三、土地承包关系长久稳定的制度建构措施

　　研讨稳定土地承包关系的法律对策，必须深刻认识到我国社会经济结构已发生并将持续发生的巨大转变。经过30余年的快速发展，我国总体上已进入以工哺农、以城带乡的发展阶段，进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期。因此，必须从新型城乡关系观念出发，前瞻性地思考土地承包关系的稳定性问题，不可再抱残守缺于城乡分治的二元社会结构理论。

　　在城乡一体发展的新格局下，农业成为国家重点保护的战略产业；农村人口不仅可以像市民那样在城市自由择业，而且可以在城市安家落户并获得市民身份[13]。随着农村社会保障体系的建立、健全，农地的社会保障功能会逐渐被专门的社会保障体系所替代。虽然在一些地区或对于一些农民，农地仍可能是谋生的主要手段或最可靠的生活保障，但是，随着种粮补贴力度的不断加大，农地尤其是耕地作为一种生产资料的特性会越发突出。因此，稳定土地承包关系的任何立法建议，应充分认识到此种社会变迁。

　　（一）尊重集体土地所有权，消除土地承包的行政干预

　　集体土地所有权是《宪法》、《土地管理法》、《物权法》明确承认的一种所有权类型。按照所有权自由原则，除了法律或行政法规的明确限制外，所有权人有自由使用、处分所有物的权利。因此，《农村土地承包法》第10条关于县级以上地方人民政府、乡（镇）人民政府“负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理”的规定，因违反《物权法》第4、39、40条规定的所有权自由、物权排他性，应当被废止。

　　不过，地方人民政府土地行政管理部门可以按照《土地管理法》、《物权法》的有关规定，监督、管理农户使用土地的行为，以贯彻珍惜每一寸土地、切实保护耕地的基本国策。

　　（二）限制集体土地所有权，禁止农民集体合谋调整土地

　　尊重集体土地所有权，并不意味着农民集体成员可以毫无限制地处分土地。集体土地所有权除受到法律、行政法规对不动产物权所加一般限制外，为了提高农地利用的整体效益，不仅应禁止以任何理由调整承包地，而且必须严格禁止发包人与承包人合谋调整承包地。为此，《农村土地承包法》第27条第2款应该完全被废止[14]，第1款应修订如下：承包期内，发包方不得调整承包地，承包方不得与发包方一起调整承包地。

　　（三）尊重土地承包经营权，根除强制收回承包地的规定

　　土地承包经营权是一种他物权，其一旦设立即构成对集体土地所有权的一种限制，所有权人不得干涉土地承包经营权人行使权利（《物权法》第120条）。另须注意的是，现代法上的物权，是一种主观意义上的权利，即它是特定人在特定物上所享有的法律地位。权利的存在完全不以权利人现实占有特定物为条件，特定物即使与权利人完全分离，仍然不影响物权之存在。因此，发包方可以承包方全家迁人设区的市、转为非农业户口为由收回其承包地的规定，因严重背离物权的本性（绝对性、排他性），应当予以废止[15]。

　　（四）采登记要件主义的物权变动模式，规定土地承包经营权自登记时设立

　　基于各种考虑，现行法对于土地承包经营权的设立采纳了意思主义的物权变动模式。为强化人地关系，增强农户对承包地的权利意识，法律虽然要求，县级以上地方人民政府应当向承包方颁发权利证书，并登记造册，确认土地承包经营权，但客观而言，这种做法的实际效果相当有限。为更进一步地稳定人地关系，建议将土地承包经营权的变动模式修订为登记要件主义。理由有四项：第一，能够抑制村干部或乡（镇）领导侵夺土地承包经营权的行为。只要承包方未到登记机关进行变更或涂销登记，发包方擅自变更或解除土地承包经营权合同的行为，根本不能发生消灭土地承包经营权的效果。第二，能够限制全体承包人与发包人合谋调整土地的行为。只要法律明确禁止以任何理由调整土地，那么，登记机关就有权拒绝因合谋发生的物权登记，由合谋引起的物权变动就无法产生设立或变更土地承包经营权的效果。第三，相比于由权利人独自持有的土地承包经营权证书或林权证，由官方长期保管的土地登记簿在决定权利归属与证明权利上更具公信力，尤其是当权利证书被涂改或遗失时，土地登记簿的作用更为显著{7}。第四，由于登记直接关系着每一个权利人的切身利益，登记要件主义能激励农民积极主动参与登记。

　　（五）确立自动续期制度，使土地承包经营权成为一种无期限的权利

　　从历史与现实两方面看，法律设置权利期限制度的根本目的，一方面在于汲取人民公社制的教训、贯彻执行“家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”（《宪法》第8条），另一方面在于限制农村集体经济组织不顾农业发展大计频繁调整土地。由于农村土地的承包经营是依法或政策实施的，承包期限实质上是以公共利益为目的对集体土地所有权的一种特别限制。由于权利期限越长越利于农业发展、农村稳定，所以，未像《城镇国有土地使用权出让与转让暂行条例》那样以最高年限的方式规定土地使用权的存在期限，《农村土地承包法》与《物权法》在规定权利的存续期限时，均采取了不得少于30年的最低年限规范模式[16]。主导这种规范模式的法律思想，主要是对行为自由的限制，而不是对行为自由的允许。

　　落实“现有土地承包关系要长久不变”政策的法律技术主要有两种：第一，借鉴我国历史上的永佃权制度，规定土地承包经营权可永久设立于集体土地之上；第二，将《物权法》第126条第2款规定的“前款规定的承包期届满，由土地承包经营权人按照国家有关规定继续承包”，明确解释或修订为，承包期届满后，土地承包经营权自动续期，续期无次数或期限的限制。当承包地无人继承时，土地承包经营权消灭。相比来说，第二种方法比较可取。

　　（六）充实土地承包经营权的内容，使其成为一种真正的财产权

　　1．承认土地承包经营权的可继承性。

　　可继承性是现代财产权的一项重要属性，由于继承人主要是与被继承人具有血亲、姻亲关系的近亲属，所以，承认财产的可继承性，可以极大地提高承包人保有、利用土地的信心与预期。土地承包经营权成为一项无期限的用益物权后，法律应进一步承认它的可继承性。这样做不仅可以防止承包地的细碎分割、根绝调整土地，而且能确立农户保有土地的恒心，促进农业生产要素的合理配置。

　　土地承包经营权主要是一种为农村集体经济组织或村小组的成员个人享有，以家庭为经济单位统一行使的权利（家庭承包[17]）。当农户人口为两人以上时，土地承包经营权须由承包方代表以“农户”名义整体取得[18]。承包方代表，实际上指代理家庭中的未成年人或其他成年人签订承包合同的人。由于不管长幼、男女、经营能力等条件[19]农村集体经济组织的成员皆可取得土地承包经营权，所以土地承包经营权持续存在一段时间后，由村民出生、嫁娶、死亡等事实导致的家庭人口增减，必然使初始分配土地时人人皆均等享有土地的人地格局失去平衡。时间一旦长久，无地或少地的农民必然会要求调整土地。然而，土地承包经营权的可继承性则使土地承包经营权成为一项可代代继承的私产。在此情况下，任何调整土地的要求皆不再具有法律上的正当性。

　　由于承包地可代代相传，在村务农者会尽力扩大经营规模，加大农业投入，提高农业的现代化水平；进城务工者可以毫无顾虑地将承包地出租或转让给种田能手，专心于城市的经营事业。农村生产要素由此可得到优化，农地的经营效益必然会随之提高。

　　2．放松对土地承包经营权自由转让的限制。

　　为使物尽其用、地尽其力，自由处分被视为物权的本质要求。为防止村干部不当干预土地承包经营权的转让，应删除《农村土地承包法》第37条规定中的“采取转让方式流转的，应当经发包方同意”。为避免土地承包经营权转让的随意性，有必要设置转让权行使的条件，并将《农村土地承包法》第38条规定的登记对抗主义修改为登记要件主义的物权变动模式。

　　3．有条件地允许土地承包经营权可作为抵押财产。

　　另外，当土地逐渐还原为一种生产要素后，权衡农业生产效率与农村社会稳定之间的关系，应当有条件地允许土地承包经营权用作抵押。即是说，可规定具有一定经营规模的农民，可以以抵押土地承包经营权的方式获得发展资金。

　　四、结语

　　土地承包关系要长久稳定是立足农业是安天下、稳民心的战略产业而作出的一项重大决策。其根本出发点是农业生产大局，而非个别农村或少数农民的局部利益或特别需求。从《农村土地承包法》、《物权法》的规定看，现行法仍然存在许多不利于土地承包关系稳定的制度性缺陷。党的十七届三中全会作出的“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”，是在洞悉现行土地承包制诸多缺陷的基础上作出的重要决定。将此项政策要求转化为法律、法规的具体规定时，可从以下方面修改或完善现行土地承包经营制度：尊重集体所有权，消除对土地承包的行政干预；尊重土地承包经营权，废除强制收回承包地的规定；将权利变动规定修订为土地承包经营权自登记时设立；确立自动续期制度，使土地承包经营权成为一种可长久存在的权利；承认土地承包经营权可继承性、可抵押性，完善土地承包经营权转让制度，使它成为一种真正的私权。

　　不过，在作出上述制度建构或重构时，必须同时考虑少地或无地农民的就业、生存问题，并进一步完善农村社会保障制度，在使土地不再承受农民生存保障之负担时，亦使农村出生的人像城市居民那样享有自由、安全生活的可能性。