安徽省征收集体所有土地房屋拆迁补偿问题研究

发布时间：2014-03-20 16:33:15 作者:皖房网

随着我国社会主义市场经济快速发展、城市化不断加快，各项建设对土地的需求迅速扩大，征收集体所有土地（以下简称征地）数量日益增加。2006年至2010年，安徽省经依法批准征地总面积约11万公顷。经初步统计，征收集体所有土地房屋拆迁补偿（以下简称征地拆迁补偿）费用约580亿元，青苗及其他附着物补偿费约92亿元。与此同时，涉及征地拆迁补偿的争议也时有发生。2005年至2010年，安徽省政府收到征地补偿标准争议裁决申请141件，涉及土地面积4万多亩，其中涉及征地拆迁补偿78件；2008年至2010年，安徽省国土资源厅接待和收到征地信访件4044件, 占其信访总数的65%，其中涉及征地拆迁补偿信访件占信访总数的35%。征地拆迁过程中的矛盾，已经成为影响较大、涉及人数众多的复杂性矛盾，处理不好会影响经济的可持续发展。因此，加强对征地拆迁补偿有关问题的研究，对完善征地拆迁补偿的相关制度建设，切实保护农民利益，促进城乡统筹发展和农村社会稳定，具有十分重要的现实意义。
　　
　　一、安徽省征地拆迁补偿基本情况
　　（一）征地拆迁补偿标准以重置成本结合折旧为主。全省16个设区的市征地补偿标准已经公布并执行，各地基本上采取了重置成本结合折旧作为补偿标准。建筑重置成本一般指在当前的人工费用、材料费用条件下，将某建筑物重新建造的成本进行计算折现，但是考虑到房屋的折旧因素，房屋的总体评估价值就会下降，被拆迁人就需要另外支付一定的款额才能取得与原来相当条件的房屋。在芜湖、宿州、亳州等地还规定，城市规划区范围内征地拆迁执行国有土地上房屋征收补偿标准。
　　
　　（二）征地拆迁补偿范围认定从实际出发。合法房屋应当具备两个条件：一是依法取得集体建设用地（宅基地）使用权，持有土地证书；二是城镇规划区内的房屋取得规划许可证。但是，根据对部分市、县的统计，约有60%的被拆的房屋都不符合以上规定。原因主要有两点：一是房屋在有关法律法规施行前已经建成。二是部分房屋虽然在《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）实施后建设的，由于农用地计划得不到落实，村镇规划滞后，农民申请宅基地也无法得到及时批准。对此，各地采取了变通的做法，对于有关法律法规施行前建成的房屋均予以补偿，对于法律实施后没有办理用地手续的房屋区别情况处理，大部分地方规定只要符合宅基地申请条件和土地利用总体规划，且占地和建筑面积不超过规定标准的，视作合法房屋予以补偿，个别地方则按照一定的比例予以补偿，还有的地方按照每人一定的面积认定为合法建筑物。
　　
　　（三）征地拆迁安置方式多样化。安徽省补偿安置方式主要有以下四种方式：1.货币安置。是指政府给予被拆迁一次性的经济补偿，由被拆迁人自己负责安排生活以及生产场所。货币安置双方权利义务简单明确，便于实施。2.产权调换安置。是指由安置人利用现成的房屋或者新建房屋，根据被拆迁房屋等面积或者等价值调换相应面积的房屋。用于调换的房屋与被拆迁房屋的面积存在差额的，由被拆迁人支付超过面积的建房成本价或者由拆迁人支付不足面积的补偿费。2006年至2010年，全省城市规划区范围内的被拆迁安置的人员中，近70％采取了产权调换安置方式。3.土地安置加货币补偿。即安排宅基地或者集体建设用地，同时给予一定数额的货币补偿，由被拆迁人自行建设。4.重建。主要适用于公益设施、基础设施的拆迁安置，如养老院、学校、医院等，由于较少涉及个体利益，矛盾较少。
　　
　　（四）征地拆迁补偿程序保留了协议制度。全省大部分地区都保留了征地拆迁协议制度，即由征地拆迁实施单位与被拆迁人根据市、县政府公告的征地补偿具体方案确定的标准，签订拆迁补偿协议，作为实施补偿的直接依据。这样做与法定程序相比，符合农村习惯，更有利于听取被拆迁人的意见和对被拆迁人权益的维护，因而被各地广泛采用。由于采用了协议制度，为提高征地效率，一些地方将两次公告的内容进行整合，只进行一次公告。
　　
　　（五）征地拆迁实施主体呈现多元化。主要分为以下几种情况：一是市、县国土资源管理部门或者其下属机构负责；二是政府土地储备机构负责实施纳入储备土地的征地拆迁；三是政府组织有关部门成立专门的临时征地实施机构；四是由政府派出机构负责；五是征地主体的下级政府负责；六是由建设单位负责；七是综合法，即采取以上两种或者两种以上的办法。
　　
　　（六）积极运用征地补偿争议协调裁决机制解决纠纷。2004年12月省政府出台了《安徽省征地补偿争议裁决办法》，2005年至2010年，省政府共裁决案件90余件，增加补偿金额2亿多元，对于解决争议发挥了重要作用。在解决争议时，坚持先协调后裁决。同时，为了防止久调不决，市、县政府在规定的期限内未予协调的，视同经过市、县政府的协调而予以受理。作出裁决前，市、县政府与当事人之间仍然可以主动协商，裁决部门也可组织协调。
　　
　　二、存在的主要问题
　　（一）补偿原则不明确。在《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）、法律中缺少对补偿基本原则的规定。从全省各地实际做法看，采取的补偿原则有所不同，如有的采取房屋重置成本结合折旧，则属于不完全补偿；部分地方在城市规划区内比照征收国有土地上房屋的补偿标准，接近完全补偿。
　　
　　（二）拆迁补偿标准不合理。由于法律没有明确拟订拆迁补偿标准应遵循的原则和基本要求，市、县政府作为利害关系人在制定标准时，难免发生对被拆迁人补偿不合理的情况。如许多地方制定的补偿标准，没有对房屋的区位、用途、面积、土地使用权等因素综合考虑，无法体现出房屋的价值差异。又如具体补偿标准确定后，一般要经过三、五年甚至更长时间才调整一次，房屋的价值往往随着时间的推移和物价指数的改变与标准形成较大反差。还有补偿项目罗列不全，实际补偿数额因被拆迁人的“议价”能力而有所区别。房屋以外的其他附着物补偿标准也比较低，未能参考市场价值。
　　
　　（三）拆迁补偿方式需要改进。一是一些安置点选址过于偏僻不便生产生活或者周边环境差，被拆迁人不愿搬迁；二是安置房设计不符合农村习惯或者不适用；三是一些安置点配套设施不齐全，缺少物业管理；四是安置房建设滞后，安置过渡期间补偿和安排不到位；五是由于缺少用地计划指标或选址不符合规划，用地不合法，相关手续不齐全。六是土地安置加货币补偿，与产权调换安置相比，占地较多，选址往往较偏，环境较差，配套设施不齐全，补偿标准也偏低。此外，赋予被拆迁人对拆迁补偿方式的选择权不够多。
　　
　　（四）征地拆迁补偿程序设计不尽合理。首先，征地报批前缺少征求意见环节。法律法规没有规定征地报批前，需要征求集体和农民对征地和补偿的意见，基层政府在编制有关征地方案时，由于缺少与被征地拆迁人的沟通，没有充分体现民意，为后来的实施带来隐患。其次，征地批准后，征地拆迁补偿透明度不足，无法充分保障被拆迁人的知情权和参与权。第三，“两公告、一登记”显得繁琐。
　　
　　（五）征地拆迁实施主体多元导致责任不明，行为不规范。一是政府在不同的征地项目上赋予实施主体职责不同而导致职责不明。二是程序不规范导致违反程序实施征地拆迁时有发生。三是执行拆迁补偿安置标准不一。虽然各地执行的拆迁安置补偿标准相同，但不同的实施主体由于理解上的不同，执行时会存在差异。四是发生争议难以解决。多个征地拆迁实施主体在发生争议时容易产生推卸责任的现象。
　　
　　征地拆迁补偿争议裁决制度法律地位模糊，制度不完善。一是与行政复议制度不协调。实践中，当事人对裁决不服的可以再申请复议，实际上造成两次复议。二是与行政裁决制度不衔接。当事人对裁决不服提起诉讼的，被告应当是拆迁补偿义务主体，而不是裁决人。三是裁决范围偏窄。法定的裁决范围仅限于补偿标准。四是法律没有规定市、县政府对裁决不进行答辩以及不执行生效的裁决的法律后果，弱化了裁决制度应有的效率和权威性，其意义大为降低。
　　
　　除了以上问题外，在部分地方还存在着以下问题，一是按照户籍采取不同补偿标准的问题；二是还有对集体土地上经营性房屋认定没有统一规定，经常发生补偿争议；三是部分市由于监管没有跟上，征地前农民突击盖“隔夜楼”，造成了拆迁成本的提高和安置秩序的混乱。
　　
　　三、完善征地拆迁补偿制度的对策
　　（一）将“适当补偿”确定为法定补偿原则。根据我国现阶段的国情，借鉴国外补偿原则发展的经验，应当将“适当补偿”作为征地拆迁补偿的原则在《宪法》中确定下来，既可以处理好公共利益与私人利益之间的关系，充分保护公民私人财产，防止行政权力的滥用，又可以为国家发展和保护公共利益留下必要的回旋空间，便于随着市场的发展和社会的变化对补偿标准作出调整。
　　
　　（二）规范具体补偿标准的制定。“适当补偿”要通过制定具体的补偿标准来落实。一是区别情况明确“适当补偿”的内涵：实行货币补偿的, 房屋拆迁的补偿标准应当能使被拆迁人有能力购得与被拆房屋相当的房屋;实行产权调换安置的，安置的房屋不得低于被拆房屋的价值；重新安排宅基地自建的，房屋拆迁的补偿标准为房屋的重建各项成本；重建的，要满足被拆的公益设施、基础设施原有的功能不降低。二是要明确纳入应当补偿的各项因素，如搬迁费用、临时安置的补偿费用，因征地拆迁造成的停产停业损失等。三是严格具体补偿标准制定的主体。考虑到地区差异性较大，国家或省对制定征地拆迁补偿具体标准的程序、依据、方法等作出规定，由设区的市政府制定具体的补偿标准，报省级政府备案。标准出台满两年要调整一次。四是完善集体土地上房屋的评估制度。完善有关的评估技术规程，提高集体土地房屋评估的科学性、合理性以及可行性。
　　
　　（三）科学界定征地拆迁补偿的范围。在界定征地拆迁补偿的范围时，应当把握住以下原则:一是不溯及既往的原则，属于1987年1月1日《土地管理法》实施前建设的房屋，都应当确认其合法，纳入补偿范围。二是注重社会效果，对善意的行为予以保护的原则，《土地管理法》实施后，对于因为监管不力、无用地计划及其他原因，至今未办理用地手续的住宅，如果建设者符合宅基地申请条件,而且建成的房屋符合土地利用总体规划和城乡建设规划的，确认其合法，纳入补偿范围。三是便于执行原则，许多市县为了便于执行，采取了依据某一年的航拍图为认定依据，只要该图上有显示的建筑物视为合法。
　　
　　（四）改进征地拆迁补偿方式，保障被拆迁人的参与权和选择权。首先，要统筹规划，因地制宜做好拆迁补偿方案。在城市规划区范围内的，一律实行货币安置和产权调换安置。在城市规划区外的农村地区，在具备条件的地方按照“优化选址，加强基础设施建设，方便生产生活”的标准，统一建设安置房集中安置。重新安排宅基地自建的，要逐步提高货币补偿标准，并优先利用空闲地和闲置宅基地。其次，要让被拆迁人参与到拆迁安置工作中。被拆迁人代表参与拆迁补偿安置方案的拟订，安置点的选址、房屋设计、配套设施安排、施工质量监管、房屋分配方案由被拆迁人讨论决定。第三，要让被拆迁人有选择权。可在城郊以及经济发展较快的地方，提供产权调换安置、货币安置等方式供选择。其他项目和区域，也要尽可能创造条件提供多种安置方式，尽量满足被拆迁人不同需求。
　　
　　（五）完善征地拆迁补偿程序，强化被拆迁人的知情权。一是要强化征地报批前征地调查工作。通过征地调查，摸清土地、人员和其他财产状况，征求集体和农民对征地和补偿的意见，对拟征地事项进行社会稳定风险评估，将一些潜在的问题化解在报批前。二是规范公告行为。公告由征地主体即市、县政府作出，两次公告的内容可以合并实施，公告的时间不得少于30日，公告的地点必须在有关的村民组和村民委员会信息公开栏等公共场所，公告的内容应当同时在政府网站上公布。三是恢复征地拆迁协议制度。这样做符合长期以来形成的征地补偿习惯做法，农民接受度高；也能从程序上促使市、县政府倾听农民的意见，从而成为解决征地补偿纠纷的润滑剂。
　　
　　（六）严格征地拆迁实施主体，明确责任。征地拆迁实施工作可以由市、县政府委托以下单位负责：一是政府成立专门的征地拆迁事务机构，或者由政府土地储备机构代行，隶属于国土资源管理部门，专门负责征地实施工作。二是可赋予开发园区及集中建设区管理机构实施征地拆迁安置的职责，在国土资源管理部门指导和监督下开展工作。三是区政府负责建设的项目，市政府可以委托区政府负责实施征地拆迁补偿工作。
　　
　　（七）完善征地补偿争议裁决制度，提高裁决的公信力和作用。首先，明确征地补偿争议裁决的法律性质。在此提出两个方案供参考：一是将其纳入到行政复议范畴。被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规规定向上一级人民政府提出申请。二是保留并完善现有的行政裁决制度，由省级政府以第三者的身份居间裁决纠纷，争议双方不服裁决的，不能申请行政复议，但有权在规定的时间内提起诉讼，起诉的对象是争议的对方当事人。将征地补偿争议裁决的范围适当扩大，将拆迁房屋面积的量算、应得补偿费数额、补偿方式等其他相关争议，都可以纳入到裁决范围。第三，裁决的依据除了国务院或省级政府批准征地方案中己经确定的征地补偿标准，还应当以有关法律法规以及征地拆迁协议为依据。不仅对补偿的合法性进行审查，还要对补标准的合理性进行审查。第四，强化市、县政府的责任。按照“先协调、后裁决”的要求，明确和细化市、县政府开展协调的程序、规则以及不依法协调、不执行复议（裁决）决定的责任，确保协调和裁决的顺利进行。
　　
　　总之，面对城乡之间的差距和集体土地与国有土地权利差异的现实，要按照“公开、公平、公正”的原则，不断完善现有的征地拆迁制度；要畅通信息公开渠道，建立沟通机制，汲取“乌坎事件”的经验，将保障被拆迁人的合法权益放在更加重要的位置，切实做到以人为本；要着眼于城乡统筹发展，不断推进集体建设用地使用制度改革，逐步缩小城乡土地和地上房屋权利的差距，最终实现同地同价、同房同价，使征地拆迁制度与国有土地上房屋补偿制度走向统一。（本文系省政府法制办与省国土厅联合课题的课题报告缩略本，刘绍云同志系该课题组成员之一，其他课题组成员为省法制办与省国土厅有关领导）