保障性住房法律问题探析
发布时间：2013-11-04 11:04:01 作者:皖房网
〔内容提要〕衣食住行，住房作为其中很重要的一部分，关系到国计民生，如何满足低收入的国民的住房需要，对各国政府来说是个普遍的难题。国家从民生和人权等角度出发建立了保障性住房制度，但相关法律规则还不完善，也导致保障性住房建设使用过程中出现许多问题，各种负面新闻层出不穷。有必要出台一部专门的《住房保障法》，规范我国的保障性住房以及房地产市场。
〔关键词〕保障性住房 住房保障法 调控路径
一、引言
住房是人类生存的必要条件之一，也是一项最基本的权利。联合国大会于1948年12月10日通过的《世界人权宣言》第二十五条规定：“人人有权享受为维持其本人和家属的健康及福利所需的生活水准，包括食物、衣着、住房、医疗和必要的社会服务”。经济社会的快速发展推动了我国城市化的膨胀式发展，大量人口涌入城市，城市房屋的需求量大大增加，也推动了近年来我国房地产业的飞速发展。一方面我国房地产业的发展推动了我国经济社会的快速发展，带动了一系列的产业的发展，甚至成为了我国国民经济的支柱型产业；但另一方面由于商品房价格的增长速度大大超过了居民收入的增长速度，也导致了大批低收入者无力解决住房问题，而这是仅靠市场化解决不了的问题。因此，各国包括发达国家和发展中国家，根据自身的特点，相继推出了住房保障制度，即在市场经济条件下，通过实施一些特殊的政策措施，帮助单纯依靠市场解决住房有困难的群体。这个政策体系简而言之就是由政府承担起给低收入者住房帮助的义务。
二、我国保障性住房的现状及问题
（一）保障性住房的概念
保障性住房是指政府在对中低收入家庭实行分类保障过程中所提供的限定供应对象、建设标准、销售价格或者租金标准，具有社会保障性质的住房。包括两限商品住房、经济适用住房、公租房以及廉租房等。
我国的保障性住房主要由经济适用房和公租房、廉租房组成。根据国家发改委等七部门于2007年11月19日发布的《经济适用住房管理办法》的规定，经济适用房是指政府提供政策优惠，限定套型面积和销售价格，按照合理标准建设，面向城市低收入住房困难家庭供应，具有保障性质的政策性住房，是具有社会保障性质的商品住宅。公租房又称作公共租赁房，是由政府或者公共机构投资建设，并通过低于市场价的租金出租给那些既不够廉租房条件又暂时买不起经济适用房的居民的一种住房，主要面向城镇中等偏下收入住房困难家庭、新就业无房职工和在城镇稳定就业的外来务工人员供应。廉租房是指政府以租金补贴或实物配租的方式，向符合城镇居民最低生活保障标准且住房困难的家庭提供社会保障性质的住房；我国的廉租房只租不售，出租给城镇居民中最低收入者。
经济适用房在我国早期保障性住房建设中发挥着重要的角色，近年来由于经适房本身存在许多设计漏洞，不断曝出各种丑闻，越来越多的群众对经适房制度表示质疑；从各地新开工保障性住房项目现状看，现阶段保障性住房项目主要以公租房为主，经济适用房逐渐淡出保障性住房体系。公租房作为一种新兴的保障性住房方式，近些年来得到了大力的发展,也是我国今后大力发展的方向。
（二）立法保障匮乏
虽然多年来我国住房保障法律和政策体系一直在不断探索中，但不可否认的是，时至今日，我国尚未出台一部完整的、针对性较强的《住房保障法》制定。保障性住房的发展主要依赖国务院有关文件、国家部委和地方政府的规章和文件，而这些规章和文件往往是经济制度改革的应急性产物，此种“文件治房”效力较低且法律约束力不够。同时，由于这些规章和文件是由不同的部门制定，难免出现部门相互之间沟通不畅和各项规章、文件衔接不到位等情况。长远来看，我国应该借鉴发达国家的经验，制定一部专门的《住房保障法》，以解决现阶段立法层次过低、衔接不力等问题，阻碍我国保障性住房制度发展的问题。
（三）保障性住房建设动力不足
1、地方政府缺乏足够动力
温家宝总理说过：“如果说发展经济、改善民生是政府的天职，那么推动社会公平正义就是政府的良心”。地方政府应该是保障性住房建设的主体，保障性住房也正是为了推动社会的公平正义而存在。但从短期来看，同一块土地用于商品房建设和用于保障性住房建设，对地方财政的贡献相差巨大，而我国现阶段地方“土地财政”格局在短时间内很难得到根本性改变，对地方党政官员的政绩考察是以GDP为最主要考核目标，土地用于商品房建设给地方政府带来的财政收入大大高过保障性住房带来的收益。此外，不适当的保障性住房建设还可能影响商品房的价格，进而影响到地方GDP增幅。因此，地方政府在保障性住房建设方面缺乏足够的动力。
2、保障性住房投融资渠道不够顺畅
我国保障性安居工程计划在“十二五”期间建设3600万套保障性住房，根据测算，共需要投资5万亿元左右。保障性住房的社会保障性质决定了资金投入大、回流慢。一方面，地方政府若担当投资主体，会面临着沉重的财政支出压力；特别是中西部地区财政收入不高，平台融资和清偿能力也较为有限；另一方面，民间资本出于投入产出比的考量也较为谨慎。保障性住房的“找钱之路”显得尤为曲折。
3、企业投资保障性住房建设积极性不高
与商品房项目相比，保障性住房项目利润比较低，加上近些年来建筑成本不断增加，大多数企业对保障性住房建设项目积极性不高。一些非法企业甚至通过偷工减料的方式来缩减成本，存在着严重的质量隐患。内蒙古包头市最大的保障性住房——“民馨家园”存在大部分新楼房的墙皮几乎已全部脱落、混凝土墙基部分居然用手就可以捏撕碎等严重质量问题。[黄玉新：《我国廉租房制度建设中的若干问题及对策探讨》]
（四）保障性住房的准入和退出机制不够完善
保障性住房是用来解决中等偏低或者低收入者的住房问题。从准入层面来看，申请人的实际经济水平高低是确定能否获取保障性住房资格的最主要依据。但我国并没有真正实行个人存款实名制以及个人收入申报制度，对除工资、奖金以及补贴外的其他收入基本无从统计，因此在对保障性住房申请人的收入界定方面确实存在技术性难题。保障性住房甚至成为特权性的利益资源，出现了许多开豪车住经济适用房的情形。
在退出机制方面，当申请者的家庭收入增加，经济条件已经不符合申请保障性住房资格标准时，如何让这部分人退出成为另一个问题。目前保障性住房缺少相应的监管机制以及惩罚机制，也导致这部分人不愿放弃保障性住房的福利。
三、保障性住房法律调控路径探析
（一）颁布专门的保障性住房法律
纵观保障性住房建设先进国家的经验，无一例外都制定了关于保障性住房的基本法。美国先后出台了《国民住房法》、《1937年美国住宅法》等相关法律。英国从19世纪80年代制定了《住宅法》以及《住房与建筑法》、《住房与规划法》等法律法规，为其实施的住房改革奠定了坚实的法律基础。日本制定了《公营住宅法》、《住宅金融公库法》等数十部法律以保证保障性住房制度的实施。我国目前的保障性住房问题已相当急迫，更需要制定一部与我国国情相符的《住房保障法》。《住房保障法》应当明确以国家负担为主，这也是保障性住房的本质所在。同时应当明确其建设规模与国家财力相适应，与国家的经济发展水平相适应，坚持适度原则，一方面避免建设数量过少导致完全流于形式，另一方面也要避免过犹不及。我国人口基数和经济发展的现状，决定了《住房保障法》应当明确保障对象为低收入者和极低收入者，以防止出现“搭便车”的现象。保障标准也应当在《住房保障法》中确定一个不大的幅度，如保障性住房的面积，以便于地方政府操作。保障范围可以考虑适当扩大，商品房价格飞涨，出现了越来越多的高学历“蚁族”大学毕业生，尤其是在像“北上广”这样的一线城市，将他们纳入保障范围符合保障性住房的制度本意。《住房保障法》还应保障和畅通资金渠道，并配套相应的税收优惠政策。诸多问题，亟待一部专门的《住房保障法》出台去解决。
（二）调动保障性住房建设积极性的建议
我国城市的土地属于国家所有，除法律另有规定之外，城市的土地由政府代表国家行使着所有权。在各级政府财政普遍比较紧张的情况下，地方政府对保障性住房建设这种短期内难以带来经济效益的行为缺乏足够的动力，应当通过将保障性住房建设纳入到地方政府的考核体系中去，摒弃只以GDP论政绩的传统做法，从而提高地方政府从事保障性住房建设的积极性，并在考核体系中对各项具体指标如资金投入、保障性住房所占比率等细化，避免实施起来流于形式。对于某些财政确实困难的地方政府，中央政府应给予必要的财政扶持和帮助。另外，还可以效仿卫生、重要工程建设等领域的管理模式，建立起问责制，当保障性住房出现进展缓慢、审批不当等问题时，严格追究相关负责人的行政责任；出现人为的重大问题时，应当追究相关负责人的刑事责任。
保障性住房开发企业往往也从事商品房开发，由于利润的差别，违法缩减成本导致全国多地保障性住房频现质量问题，诸如墙体开裂、楼板漏水是常见毛病，更有无良者使用“瘦身钢筋”，给保障性住房未来的使用留下隐患，部分甚至被推倒重建。推动保障性住房建设，中央的决心非常坚决，在资金提供等方面做出了很多的努力。2011年开工建设的保障性住房、棚户区改造住房共1000万套，2012年全国计划新开工建设保障性住房则达700万套以上，实际在建工程量至少1700多万套，整个“十二五”期间计划建设3600万套。总体来说，工程量可谓是相当浩大。[参见：新华网，http://news.xinhuanet.com/house/2012-05/17/c_123143819.htm]应当督促保障性住房开发企业依法履行质量责任。对出现重大质量问题或发生重大质量事故的保障性住房开发企业，依法降低其企业资质等级或者吊销其资质证书，并在一定期限内不再受理其从事保障性住房建设的申请。
（三）拓宽融资渠道，调动社会投资积极性
1、保持中央和地方财政的稳定投资
地方财政预算应当优先考虑保障性住房建设，中央需加大对保障性住房建设的资金补助力度，对地方财政确有困难的县市实行财政专项资金转移支付，对保障性住房建设项目提供稳定可靠的资金支持。
规定地方政府在土地出让收益中预留固定比例的资金用于保障性住房建设。因地制宜，对于公共预算不足的县市，提高土地出让金用于保障性住房建设的比例。
2、发挥住房公积金的增值作用
住房公积金的利用率在二三线城市相对偏低，而二三线城市也是保障性住房项目的重点保障区域。将住房公积金的增值收益作为保障性住房项目的资金来源之一，可以缓解巨大的保障性住房投资压力。
3、加大融资力度
破解保障性住房建设融资困境还是需要由政府唱主角，但同时应当多途径多手段并举，不能只停留在由财政拨款等纯政策性支持层面。
根据多方面数据分析测算，通常认为保障性住房建设的收益率在3%左右，而银行的负债成本在5%左右，将资金压力过多放在银行方面不现实，单银行可在政府财政收入不足的情况下适度补足，地方政府需要多途径筹措银行还款，为银行的支持创造出条件。
保监会的统计数据显示，2012年中国保险业资产总额为73545.73亿元，同比增长约22.29%。保险资金通常期限较长，投资保障性住房建设有利于其资产负债匹配管理。
通过投资补助，税费优惠等措施吸引民间资本进入，并在保障性住房的项目建设中预留一定比例的商业实施，通过市场化经营取得经常性收入，提高整体项目的收益率。
（四）构建合理的准入、退出和监管机制
1、完善申请人资格审查程序
开宝马车住经济适用房，钻政策空子获取资格然后将廉租房转租给低收入者，以及宣称经济适用房本是富人住的“抢房女”英子。这些抢眼球的新闻引来了社会各界的苛责，也是保障性住房建设制度的最痛处所在，反映出申请人资格审查的重要性，这个问题解决不了，保障性住房建设制度就一定是失败的。完善储蓄实名制，推行个人收入申报机制。设立专门的公示网站，以及其他各种显著可见的公示方式，将可能影响申请者申请资格的各种情况予以发布；将公示期限延长；鼓励对申请者资格不符的举报，查证属实给予举报者一定的奖励。在现有条件还不是很成熟的情况下，尽最大努力将准入程序阳光化。
2、建立退出机制
鼓励居住者经济收入好转到一定程度的时候时及时退出保障性住房，通过个人收入的定期追踪审查，找出已不符合资格的住户。通过必要的定期抽查，防止出现公租房和廉租房被转租牟利。畅通举报渠道，方便举报人举报已经不符合保障性住房申报标准的住户。防止出现只进不出的情况，避免出现保障性住房成为申请者的终身资格，成为一种“社会福利病”。
3、完善法律责任
目前我国对非法获取保障性住房资格的行为惩戒力度不够，大多是取消资格、记入诚信档案以及规定若干年内不得申请等措施，违法行为成本过低，起不到足够的震慑作用。建议参照我国刑法规定的诈骗罪定性，追究骗取保障性住房资格行为人的刑事责任。另外在现实中，存在部分单位帮助申请人出具虚假证明材料的情形，但对单位的虚假证明行为没有明确的处罚依据，应当明确规定单位在这种情况下和个人承担连带责任。
4、建立专门的监管机构
我国目前缺少专门的住房保障监督管理机构，一直存在着多头管理、分业而治的情况。房地产行政主管部门负责研究制定住房保障的政策、标准、规划、计划并组织实施 ，建设行政主管部门负责住房建设管理，住房公积金中心负责住房公积金的保值增值。保障性住房制度较为先进的国家大多成立了专门的机构统一管理，例如美国成立了联邦住房管理局，其中有3000多人参与住房保障管理这项事业，但在我国专门负责这项事业的人一度只有建设部相关部门中的4人。[ 参见：南方周末第13版，2007年8月23日。]虽然我国成立了隶属于建设部的住房保障司，其职能为拟订住房保障政策并指导实施；承办中央廉租住房资金安排的有关事项；组织编制住房保障发展规划和年度计划并监督实施。[ 参见：中华人民共和国住房和城乡建设部官方网站，http://www.mohurd.gov.cn/gyjsb/jgjg/index.html
]但这显然还不够，管理好如此重大的民生工程，还需要成立更高级别的专门机构从事监督管理工作，将权利和责任集中化，既避免了多头管理部门之间职能的交叉重叠和相互推诿，又提高了行政效率，降低了行政成本。
作者姓名：高明
单位：合肥市政府法制办公室
职务：副主任
作者姓名：张锐
单位：合肥市政府法制办公室
职务：科员
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