我国法律制度下保障性住房融资机制研究

发布时间：2013-11-04 11:00:22 作者:皖房网

【内容摘要】随着我国房地产市场的迅速发展，国内商品房价格的居高不下与低收入群体住房需求矛盾日益凸显，政府保障性住房已经成为缓解住房供求压力、缓和社会矛盾，保障社会稳定的重点、难点。然而，在我国初步建立起的保障性住房法律制度框架和保障性住房体系内，现有的保障性住房资金供应渠道仍不能满足相应规模的建设需求，因此，有必要在现有法律制度条件下尽快完善制度设计，探究适应社会需要的保障住房融资渠道，加大保障性住房建设和供给，理顺相应的监督管理关系，妥善处理居民住房供需矛盾，解决社会矛盾，维护国家的稳定与和谐。

　　【关键词】保障性住房；法律制度；融资渠道；机制研究

　　近年来，我国商品房价格的居高不下与低收入群体住房需求的矛盾愈演愈烈。为了保障公民的住宅权利，国务院及各地方政府出台了一系列法规、条例及规章，初步建立起保障性住房法律制度框架和保障性住房体系。但是由于我国保障性住房需求群体庞大，现有的保障性住房资金供应渠道仍不能满足相应规模的建设需求，因此，有必要在现有法律制度条件下尽快完善制度设计，探究适应社会需要的保障住房融资渠道，加大保障性住房建设和供给，缓解居民住房供需矛盾。

　　一、保障性住房概述

　　（一）保障性住房概念

　　保障性住房是指根据国家政策和法律法规的规定，由政府统一规划、统筹，提供给特定的人群使用，并且对该类住房的建造标准和销售价格或租金标准给予限定，起社会保障作用的住房，一般由廉租住房、经济适用住房和政策性租赁住房构成。

　　（二）保障性住房法律属性

　　 1、保障性

　　保障性住房具有一定的政府公共产品特征，由政府规划、提供和管理，用于满足社会低收入群体的住房需求，起到保障公民住宅权利，维护社会秩序稳定的作用。

　　2、所有权的不完整性

　　完整的房屋所有权包括对房屋的占有、使用、收益、处分的完整物权。但廉租房、公租房等保障性住房建设土地一般由政府划拨，有一定政策性的税费减免和优惠，产权一般由政府所有，而经济适用房在满足一定条件时才能允许转让，因此保障性住房的所有权具有不完整性。

　　3、政府干预性

　　保障性住房的保障性决定了该类住房的非完全市场性和非投资性，其投资建设需要政府行政措施影响和干预，因此，政府的干预性是保障性住房的重要属性。

　　（三）我国近年来保障性住房建设规模

　　2008年以来，国家加快了保障性安居工程的建设力度。“十一五”期间，全国开工建设各类保障性住房和棚户区改造住房1600多万套，到2010年底，全国已累计解决了近2200万户城镇低收入和部分中等偏下收入家庭的住房问题。

　　二、我国保障性住房法律制度简析

　　我国保障性住房法律制度是社会保障制度的重要组成部分，是政府通过立法对保障性住房规划、建设、管理、分配各个环节进行规范和制约，从而保障低收入家庭基本住宅权的一种国民居住保障法律制度。①
                       
①陈伯庚：《城镇住房制度改革的理论与实践》，上海人民出版社，2003年版。

　　目前我国保障性住房法律制度可见于国务院、省、直辖市、国务院批准的具有立法权的较大市制定的行政法规、政府规章及各级政府制定的规范性文件，初步构建了保障居民住宅权利的法律体系框架。但是，由于我国保障性住房起步晚，水平低，法律制度建设滞后，现行低阶位的住房保障法规体系缺乏对保障性住房建设管理公共权力的限制，不能有效保证房屋建设和分配使用过程的公正性；个人信用制度和财产收入申报制度缺失，缺乏对保障房申报对象的进入、退出与惩戒措施，造成审查监管机制失灵；尤为重要的是我国现阶段低收入人群较多，住房需求缺口较大，经济增速放缓和土地出让收益减少，使得各级政府财政收入增速普遍降低，财政转移支付资金来源不足，导致部分地区保障性住房开工及建设率较低。此种现状已无法与目前的房地产行业发展并轨，明显制约了保障性住房的建设和分配管理，从一定程度上影响着社会的和谐与稳定。

　　三、我国法律制度下保障性住房投融资问题

　　目前我国保障性住房制度规定的用于保障性住房的财政或政策性资金主要是中央财政补贴、地方政府预算、公积金贷款、一部分土地出让净收益和地方债券。看似资金来源渠道不少，但可供给的资金量很小，资金链条尚未建立，融资问题困难重重，主要表现如下：

　　（一）过分依赖政府投入，资金来源渠道狭窄

　　保障性住房建设管理的非市场性决定该类住房建设利润较低，由于缺乏吸引社会资金投入参与的激励机制，使该类房屋建设融资渠道单一，过分依赖政府财政资金，造成建设管理资金投入的持续性较差，建设周期较长，成品房屋供应相对不足。

　　（二）财政杠杆缺乏弹性，尚未撬动市场机制

　　目前用于保障性住房的财政转移支付资金以直接补贴为主，用于增信、提升融资能力和贴息的比重很少，所以保障房财政直补资金撬动融资的杠杆作用不明显。作为一项长期且规模巨大的工程，没有市场机制提供的资金链的支持是难以发挥长效作用的。因此，财政政策应当更多地用于投融资主体增信、降低各类主体财务风险和市场化运行机制的建设上。①

　　（三）信贷政策推动乏力，银行资本参与不足

　　目前，地方各级政府依靠政府财政信用承贷，有配建廉租房任务的地产开发商利用项目收益承贷，政府信贷政策尚未围绕市场定位确定合理的保障性住房信贷融资政策，尚未
                       

①王祖继：《完善保障性住房投融资机制的初步研究》，《行政管理改革》，2011年09期。
对参与银行的还款保障落实、风险缓释等难题进行合理设计，以及保障性住房的政策性和政府对保障性住房的定价和限价规定，都直接影响了商业银行融资的积极性。

　　（四）金融政策缺乏指引，政策框架亟需建立

保障性住房金融政策是发挥银行和各类金融机构提供保障性住房建设金融服务重要平台，但目前我国尚未建立和完善相关金融支持配套制度框架，构建金融支持保障房工作的政策机制。在项目审批、资本金审查、资产质量认定、不良贷款核销等方面执行等同的商业项目政策，使金融机构融参与保障房融资服务的同时承担较大风险，在一定程度上影响了金融机构参与融资的积极性。因此，亟待建立起一整套完备的金融政策框架，出台一系列保障性住房制度政策，指导和督促金融机构规范贷款管理、改进金融服务，积极向符合条件的项目提供贷款支持，保障资金供应。

　　四、国外保障性住房建设资金融资模式经验借鉴

　　（一）建立健全完善的法律制度为保障性住房市场化运作提供保障

　　韩国等国家颁布了《住宅建设促进法》等有关住房保障的专门性法律，在保障性住房建设、管理、分配、经营等方面建立起一整套较为完备的法律法规体系，在保障性住房运营行为规范做出了较为详细的规定，为住房保障体系顺利建立和实施提供了完备的法律支持。

　　（二）落实配套金融财税政策为保障性住房建设资金提供技术保障

　　为了保证住房保障体制的运行具有可持续性，一些国家制定和实施了灵活多样的财政补贴及税收政策，由财政部门作为官方金融机构和住宅开发机构吸收和筹集资金，直接或间接地为保障性住房提供资金支持。    

　　（三）广泛吸收各市场主体参与投融资是保障性住房市场运营关键

　　美国采用激励机制撬动私人投资，引导社会资本投资保障性住房。例如：通过提供房地产开发的税收优惠政策，吸引社会资本参与保障房建设。某些国家的地方政府还通过发行债券和房地产信托基金（REITs）为廉租住房筹集资金。

　　（四）充分发挥金融体系对资金支撑和服务是保障房建设的有力支撑

　　一些国家通过设立专门的政策性住房金融机构和创新金融融资渠道，以政府融资平台、政府信用担保专项基金和政府抵押贷款担保机构实现保障性住房融资风险、市场风险、法律风险的转移。例如，荷兰政府于1984年建立社会住房担保基金(wsw)，主要是向住房协会提供住房建设融资担保，以便提高住房协会信用，降低融资成本。基金由中央政府和住房协会共同出资组成，按股份公司方式运作，但政府对其公司章程有最终决策权，当担保基金无力偿还担保债务时，由政府承担基金履行债务责任。韩国政府从1981年7月开始通过国民住宅债券（国债）、住宅预约储蓄、国债管理基金预收金、住宅彩票等，设置国民住宅基金，为建设和购买中小型住宅提供支援。①

　　五、建立健全我国保障性住房投融资机制构想

　　（一）完善保障性住房法律制度法律体系

　　我国尚未颁布保障性住房的基本法律，缺乏对居民住房保障基本权利的法律确认，在建设、管理、分配、融资等制度设计中也缺乏全国统一的住房分配标准、个人进入退出机制、融资渠道整合等一系列监督制度和措施，②亟需进一步完善法律法规体系，制定颁布住房保证专门性基本法律，从立法层面对住房保证的惠及对象、供应规范、资金运作、保证措施等进行法律界定，构成较为完备的法律法规体系。

　　（二）扩大商业银行的保障信贷支持力度

　　一是鼓励商业银行提供差别化利率的保障性住房贷款，利率差额由地方和中央政府共同负担，增加受保障群体的个人支付能力，扩大个人保障房贷款授信。二是降低一定比率的银行存款准备金率，扩大商业银行在保障性住房方面的融
                       
①李皓皓：《论我国保障性住房法律制度》，《河南大学硕士学位论文》，中国知网。
②张宁：《试论国外保障性住房法律制度及对我国的启示》，华律网。
资规模。三是制定和完善保障性住房信贷风险管理制度，有效管理商业银行的新增信贷风险防控，调动银行机构对该类住房的支持力度。

　　（三）科学有效盘活住房公积金沉淀资金

　　数据显示，我国城镇居民住房公积金归集总额达2万亿元，但多数资金未有效盘活，成为社会转型通胀期的牺牲品。因此，应加快对该渠道使用方式和途径的创新，在各级公积金管理机构建立健全公积金资金安全、足额备付、使用方向、违规罚则等措施的基础上，制定科学有效的盘活措施，加大对中低收入人群的金融支持力度和服务范围，拓宽保障性住房融资渠道，反哺公积金增殖收益，发挥公积金潜在的融资功能。

　　（四）改变保险等担保机构的投融资偏好

　　保险资金规模大，运营周期长，追求资产负债的合理均衡匹配和长期可持续的稳定回报，对资金运用的安全性要求很高。而保障性住房建设投资具有地方政府负责、指定土地划拨、规定利润空间、承诺回购等强制性要求，对于保险资金而言，是风险可控、长期稳定、担保可靠的投资品种，符合当前保险资金资产负债配置的需要。因此，政府可以给予税收及政策优惠，改变保险业资金投融资偏好，鼓励保险业资金融资进入保障房建设渠道，指导企业设立保障性住房专项投资建设基金，按债权级别分类，允许保险资金通过基金、股权、债权等方式投资，支持保障性住房建设。

　　（五）创新实现多元化保障性住房融资体系

　　借鉴国外融资经验，一是成立专门的保障房金融支持机构，研究保障房金融支持政策，研发保障房支持金融产品和建立新模式。①二是利用债券融资支持保障房建设。企业债券具有期限长、利率低的优势，是保障性住房项目市场融资的较好工具，目前，国家发展改革委办公厅已下发《关于利用债券融资支持保障性住房建设有关问题的通知》，要求各级政府在对地方政府融资平台规范清理后继续保留的投融资平台公司申请发行企业债券，募集资金应优先用于各地保障性住房建设。各级地方政府应在加强地方政府平台建设、保障居民住宅需求的同时，强化对债券发行人的核查和验证，加大对发行人和投资者的后续服务与管理，注重政府财政减负，实现贷款的信用风险、市场风险、政策风险和法律风险的分散转移，有效解决金融机构支持保障性住房建设和资金来源约束之间的矛盾。②
                       
①袁迪：《国外保障性住房融资模式经验对我国的启示》，金融时报。②王祖继：《完善保障性住房投融资机制的初步研究》，《行政管理改革》，2011年09期。

参考著作（论文）：
1、陈伯庚：《城镇住房制度改革的理论与实践》，上海人民出版社，2003年版。
2、王祖继：《完善保障性住房投融资机制的初步研究》，《行政管理改革》，2011年09期。
3、李皓皓：《论我国保障性住房法律制度》，《河南大学硕士学位论文》，中国知网。
4、张宁：《试论国外保障性住房法律制度及对我国的启示》，华律网。
5、袁迪：《国外保障性住房融资模式经验对我国的启示》，金融时报
作者：朱园园
职称：经济师
工作单位：宣城市房地产管理局
安徽省房协法律研究服务中心推荐